Кыргызстандын миграциялык саясатынын концепциялары: алар өзгөрөбү? [CABAR.asia]

Аналитика

“Миграция тармагындагы концептуалдык документтерди анализдеп көрсөк, бул жаатта акыркы он жылда кескин өзгөрүүлөр кирбегенин көрсөтүп турат. Кыргызстан мурункудай эле тышкы миграцияны акча которуулардын булагы жана ички эмгек рыногундагы чыңалууну азайтуу инструменти катары эле карап келет”, - деп белгилейт Cabar.asia’га жазган макаласында Бишкектик саясий серепчи Анар Мусабаева.

Макаланы кыскача талдоо:

  • Миграциялык саясат тармагындагы концептуалдык документтерде негизги басым тышкы эмгек миграциясынын маселелерине жасалат.
  • Кыргызстан эмгек миграциясын эң оболу калктын эмгекке жарамдуу бөлүгүн жумуш менен камсыз кылуу инструменти катары карайт.
  • Мамлекеттик органдар 2000-жылдардын башында популярдуу болгон “жумуш күчүн экспорттоо” деген терминди колдонуудан качып калганы менен жалпы түшүнүктөр жана эмгек миграциясына болгон мамлекеттин мамилеси ошол бойдон калууда.
  • 2010-жылга чейинки концепция толугу менен ишке ашкан жок. Аймактарды өнүктүрүү, өлкө ичинде жумуш орундарын жана экономикалык мүмкүнчүлүктөрдү түзүү деген сыяктуу саясий инструменттер жарыяланганы менен алар ишке ашкан жок.
  • Тышкы миграция боюнча эски Концепцияда негизинен эмгек мигранттарынын алар барган өлкөлөрдө укугун коргоо боюнча сөз болсо, 2040-жылга чейин кабыл алынган Концепцияда чет өлкөгө чыгып иштеп келүү үчүн атайын эмгек ресурстарын даярдоо логикасы камтылган.
  • ЕАЭСке киргенге байланыштуу, жаңы Концепцияда Кыргызстандын бул уюмга мүчө болгондогу тышкы миграция тармагынын жакынкы келечегине карата анализ жүргүзүлгөн эмес.

Кыргызстан көз карандысыздыкты алгандан тартып өзүнүн миграциялык саясатын иштеп чыгуу муктаждыгына кабылды, анткени, ички жана тышкы миграция чоң масштабга ээ болду. Биринчи кезекте саясаттын концептуалдык негиздерин, башкача айтканда, миграция көрүнүшүнө жана процесстерине болгон көз караштардын системасын иштеп чыгуу, негизги принциптерди аныктоо, маселелерди чечүүдөгү приоритеттер жана мамлекеттик аракеттерди аныктоо маанилүү болчу.

2010-жылга чейинки миграциялык саясаттын Концепциясы өз күчүн жоготту. Акыркы бир канча жылдан бери жаңы концепция талкууланууда. Бул документ бир канча жолу Өкмөттүн аппаратына киргизилип, бирок кайра иштеп келүүгө жиберилген. Жаңы концепциянын тагдыры кандай болгон күндө дагы салыштыруу анализинен мамлекеттин миграцияга болгон көз карашы, мамилеси өзгөрдүбү, миграция көйгөйлөрүн чечүү үчүн кандайдыр бир принципиалдуу жаңычылдыктар сунушталып жатабы, саясаттын концептуалдык негиздерин иштеп чыгууда мамлекеттик органдардын потенциалы канчалык өзгөргөнүн көрүүгө болот.

Эгемендүүлүк жылдарындагы Кыргызстандын миграциялык саясаты боюнча концептуалдык документи

Кыргызстан эгемендүүлүктү алгандан 10 жылдан кийин гана 2000-жылдын 28-апрелинде КР Президентинин жарлыгы менен “Кыргыз Республикасынын мамлекеттик демографиялык жана миграциялык саясатынын концепциясы” кабыл алынган. Миграциялык саясатка тиешелүү бөлүгү алынып салынган, анткени, өзүнчө “Кыргыз Республикасынын 2010-жылга чейинки миграциялык саясатынын концепциясы” кабыл алынган.

2013-2017-жылга карата КРнын туруктуу өнүгүү боюнча Улуттук стратегиясын иштеп чыгуу жана бекитүү процессинин алкагында 2013-жылдын июль айында миграция тармагындагы жаңы документти түзүү боюнча мамлекеттик органдардан жана коомдук уюмдардан кошулган жумушчу топ түзүлгөн. Жыйынтыгында жумушчу топ Өкмөттүн аппаратына Мамлекеттик миграциялык саясатты түзүү үчүн сунуштарды аналитикалык кат кылып жиберишкен. Бирок, ошол учурда жаңы концепция иштелип чыккан эмес, 2013-жылдын сентябрь айында Кыргыз Өкмөтү “Жумуш менен камсыз кылууга жардам берүү жана 2020-жылга чейин миграцияны жөнгө салуу программасы” кабыл алынган. Бул программага 2014-жылы тышкы миграция гана эмес, ички миграция дагы камтылып кошумчалар киргизилген.

Кийинчерээк 2017-жылы КРнын миграциялык саясатынын жаңы концепциясын иштеп чыгуу аракеттери көрүлдү. 2017-жыл ичинде Мамлекеттик миграция кызматы эки жолу Өкмөттүн аппаратына концепциянын долбоорун сунуштады. Долбоор кайра иштеп чыгууга жөнөтүлүп, 2018-жылдын январь айында башка министрликтер менен макулдашылган варианты КР Өкмөтүнүн аппаратына киргизилди. Мамлекеттик кызматтардын сайттарындагы маалыматтарга караганда, азыркы учурда бул долбоор дагы деле каралып жатат.

Бүгүнкү күнгө чейин миграциялык саясат боюнча кабыл алынган концептуалдык документтерди карап көрсөк негизги көңүл сырткы миграцияга бурулганы көрүнөт.

Эгерде 2000-жылдардын башында Кыргызстанда тышкы миграция биринчи орунга чыкканын эске алганда бул нерсе таң калтырбайт. Ошол учурда СССР кулагандан кийин Кыргызстандагы орус тилдүү калк массалык түрдө өздөрүнүн тарыхий мекенине кайтканда чоң эммиграциялык толкун пайда болгон. Ал эми эгемендүүлүктү алгандан кийинки экинчи он жылдыктагы тышкы миграция болсо экономикалык жана социалдык факторлорго байланыштуу аныкталган. 2000-жылдан тартып Кыргызстанга башка өлкөлөргө – негизинен Орусия Федерациясы менен Казакстанга (болжол менен 95%) эмгек ресурстарын камсыз кылган донордун имиджи жана ролу бекип калган.

Миграция тармагындагы концепциялар жана башка документтер негизинен окшош экенин айтууга болот, айрыкча бул тышкы саясатка байланыштуу маселелерде.

Айрым акценттер, оозеки формулровкалар өзгөргөнү менен бардык концепциялар мамлекетти эмгек ресурстарынын донорунун кызыкчылыгы логикасы менен жазылган. Бул Кыргызстан эмгек миграциясын эң биринчи кезекте эмгекке жарамдуу калктын бөлүгүн жумуш менен камсыз кылуу инструменти катары караганын түшүндүрөт.

Мындай терминден баш тартууга коомчулуктун жана дагы айрым эксперттердин тышкы миграциянын терс таасирлерин эске албай, адамдарды товар, акча которуу булагы катары караган туура эмес деген сындары себеп болгон. Акыркы жылдары мамлекеттик органдар жана саясий лидерлер жарандар үчүн өлкөнүн ичинде жумуш орундарын түзүп, экономикалык мүмкүнчүлүктөрдү жаратуу керек деген пикирди карманарын айтып келишет.

2010-жылга карата КРдин миграциялык саясатынын концепциясынын мөөнөтү аяктагандан кийин 2013-жылы кабыл алынган жаңы документте жумуш менен камсыз кылууну жакшыртуу маселелерине көңүл бурулуп, мигрант боло турган жарандарды адистик даярдыктан өткөрүү, ички эмгек рыногунда жумуш орундарын камсыз кылуу, өлкөнүн кадрдык потенциалын кармап калуу маселелери камтылганы логикага ылайык.

Эгемендүүлүк жылдарында эмгек миграциясы өлкөнүн экономикасынын негизги тармагы катары калыптанып, мигранттардын которгон акчалары ИДПнын үчтөн бир бөлүгүн түзгөнүнө карабастан, миграция тармагын караган мамлекеттик орган бир мамлекеттик структурадан экинчисине өтүп келет.

2015-жылы Мамлекеттик миграциялык кызмат түзүлгөнү менен бул органды кадр менен камсыз кылуу ойдогудай болгон жок.Мисалы, Мамлекеттик миграция кызматынын штатында 5 киши миграциялык саясатты иштеп чыгуу бөлүмүндө, 6 киши тышкы эмгек миграция бөлүмүндө иштейт.

Эмнелер аткарылды?

2010-жылга чейинки Концепция ишке ашырылбаганы турган иш.Миграцияны башкарууну жакшыртууда миграция маселелеринин нормативдик базаларын жоктон баштаган, калкты маалымат менен камсыз кылууда, Россия, Казакстан менен ал өлкөлөрдөгү мигранттардын шартын жакшыртууга болгон аракеттин башталышы болуп бергени чындык.

Тышкы миграциянын географиясын кеңейтүү боюнча аракеттер жасалды, бирок масштаб көп өзгөргөн жок. Мисалы, 2008-жылдан 2018-жылга чейин болгону Кыргызстандын 3 миң 31 жараны Түштүк Кореяга иштегени кеткен.

2000-жылдардын аягында мигрант боло турган жарандарды айрым кесиптерге, орус тилине окутуу аракеттери көрүлгөн. Эл аралык кызматташуу багытында миграция тармагында БУУнун конвенциясын кабыл алуу боюнча чоң иш жасалган, бирок Кыргызстандан барган мигранттарды кабыл алган өлкөлөр БУУнун маанилүү конвенцияларына кол койбогонунан улам мигранттардын укугун коргоо боюнча маанилүү өзгөрүүлөр болгон эмес.

Тилекке каршы, ички миграцияны жөнгө салууга мүмкүн болгон жок. Аймактарды өнүктүрүү, жер-жерлерде жумушчу орундарын, экономикалык мүмкүнчүлүктөрдү түзүү деген сыяктуу инструменттер айтылганы менен алар ишке ашкан жок.

Чек арадагы райондорундагы калктын санынын кыскарышын, ички рынокко чет элдик жумушчу күчтөрдүн киришин токтотууга мүмкүн болгон жок.

Миграциялык саясаттын эски концепциясы менен жаңысын салыштырган таблицадан көп окоштуктарды табууга болот.

Концепциялардын жалпы мүнөздөмөсү:

Жалпысынан миграциялык саясаттын туруктуу өнүгүү максаттарын эске алуу менен миграциялык процесстерди башкаруу жана көзөмөлдөөмаксаттары дал келет. Эки концепцияда тең калкты аймактар боюнча бирдей бөлүү маанилүү экени айтылат.

Эски концепцияда алыскы аймактарды, жок болуп бараткан шаарларды, чек арадагы айылдарды өнүктүрүү менен Бишкек жана Ош шаарларына жасалган агымды токтотуу маанилүү экени айтылган. Жаңы концепция дагы мына ушул эле нерсени айтып жатат – жергиликтүү экономиканы жана аймак борборлорун өнүктүрүү, урбанизация жана шаар калкынын санын өстүрүү.

Тышкы миграция тармагында мигранттардын барган өлкөлөрдө укуктарын коргоо, ал өлкөлөрдүн мамлекеттик органдары менен кызматташуу, жарандарды легалдуу жумуш менен камсыз кылуу маселелери дагы эки концепцияда окшош.

Иммиграция бөлүмүндө айырма деле жок. Бул бөлүмдө кайрылмандардын маселеси камтылган (ред.Кыргызстандын аймагында жашагысы келген этникалык кыргыздар), аларды тарыхий мекенине көчүрүп келүү жана бул шарттарга ылайыкташтыруу жана сиңиштирүү чаралары. Аны менен катар эле, ички эмгек рыногунда сырттан келген жумуш күчтөрү менен атаандаштыктан коргоо чаралары, аны менен катар эле качкындардын жана башпаанек издегендердин укуктары боюнча эл аралык милдеттенмелерди аткаруу маанилүүлүгүн камтыган пункттар бар.

Айырмачылыктары

Тышкы миграциялык саясат боюнча эски концепцияда негизинен мигранттар барган өлкөлөрдө алардын укугун коргоо тууралуу сөз болсо, 2040-жылга чейинки Концепцияда чет өлкөгө бара турган эмгек мигранттарды атайын даярдоо логикасы айтылат. Массалык миграция бул арада сакталарын айтып, Концепциянын авторлору чет өлкөдө жумушка орношуу “глобалдык жумушка орношуунун артыкчылыктарын пайдаланууга мүмкүнчүлүк берип, акча которууларды камсыз кылган улуттук стратегиялык өнүгүүнүн бөлүгү катары каралары” айтылат.

2040-жылга чейинки Концепцияда өлкөгө чет элдик инвесторлордун жана жогорку квалификациядагы адистердин киришинин жөнөкөй жолун иштеп чыгуу каралган.

Жаңы жана эски концепциянын эл аралык кызматташуу боюнча бөлүмүндөгү айырмасы, жаңы Концепция Кыргызстандын Евразиялык Экономикалык союзга киргениндеги жаңы контекстти чагылдырат. Ал мигранттардын ЕЭБге кирген өлкөлөрдө жүрүү тартиптерин жакшыртуу боюнча эки тараптуу, көп тараптуу чараларды, реадмиссия боюнча келишимдерди жана мыйзамсыз миграцияга каршы туруу чараларын иштеп чыгууну камтыйт.

Мекендештерди колдоо боюнча бөлүмдө жаңы концепция мекендештердин тарыхий мекени менен болгон тарыхий байланыштарын жана маданиятын сактоого багытталган чараларды башка өлкөлөрдө диаспораларды өнүктүрүү, алардын потенциалдарын туристтерди жана инвесторлорду тартуу боюнча чараларды камтыйт.

Жаңы концепциянын кемчиликтери

Жаңы концепция документте колдонулган түшүнүктөр менен терминдерге түшүндүрмө бербейт. Диаспоралардын ролу жана мааниси, экологиялык миграция жана анын кесепеттерин анализдөө жетиштүү эмес. ЕЭБ өлкөлөрүнө жана алыскы чет өлкөлөргө “акылдуулардын агымы” жана жогорку квалификациялуу кадрлардын миграциясы проблемасы такыр чагылдырылган эмес.

Ал учурда Гэллап институту (АКШ) өз иликтөөсүнө таянып, эгерде Кыргызстандын жарандары сыртка чыгып кетүү кыялын баары ишке ашыра алса анда Кыргызстан калкынын 16%ын жоготмок деп жазат.Муну менен катар жогорку билимдүү адамдар менен 15 жаштан 29 жашка чейинки жаштардын саны 22%га кыскармак.

Миграциялык саясатмаселелери боюнча нормативдик базалар тууралуу бөлүмдүн жаңы концепцияда такыр орун албаганы таң калтырат. ЕЭБге киргенден кийин Кыргызстандын мигранттары бир катар жеңилдиктерге ээ болгону менен, медициналык камсыздандыруу, пенсия менен камсыз болуу сыяктуу маселелер дагы деле болсо чечүүсүз бойдон калууда.

ЕЭБге киргенге байланыштуу Кыргызстандын ЕЭБге таасири тууралуу анализ жасалган эмес, чакырыктар жана кыйынчылыктар аныкталган эмес, миграциялык багыттарды көп жактарга бөлүштүрүү, Кыргызстандын башка өлкөлөрдөн миграциялык көз карандылык тобокелчиликтерин азайтуу маселелери талкууланбай келет.

Миграция маселелерин көп тармактан системалык түрдө үйрөнүү боюнча акыркы 10-15 жылда кескин өзгөрүүлөр болбосо дагы, жаңы концепциянын долбоорунда кала берсе миграциялык саясатты маалыматтык-аналитикалык камсыздоо боюнча бөлүм алынып салынган. Албетте, иликтөө иштерин жүргүзүүдө жана өлкөнүн миграциялык профилин стратегиялык иликтөө материалдарын, миграция маселелерин иликтеген айрым эксперттердин иликтөөлөрүн чагылдырууда бир топ жетишкендиктер болду, бирок миграция тармагында эффективдүү саясатты иштеп чыгып, аны ишке ашыруу үчүн бул дагы жетишсиз.

“Күткөн жыйынтыктар” бөлүмүкандайдыр бир максатка жетүүнү ачып бербей, кадимки эле жумушчу планды көрсөтүп турганына өзгөчө көңүл буруш керек.

Концепцияда болгону 2026-жылга чейин миграциялык процесстердин башаламандыгын стабилдештирүү максаты коюлган, бирок бул нерсе 2004-жылы дагы айтылган болчу. Жаңы концепциянын долбоору 2040-жылга чейин тышкы миграциянын деңгээлин кыскартуу максатын коет.

Ошол эле учурда миграциялык процесстердин башаламандыгы деген эмнени түшүндүрөрү, тышкы миграцияны канчалык кыскартса болору, кайсы убакытка салыштырмалуу кыскартуу керектиги, бул миграциялык саясаттын ийгиликтүү ишке ашышы менен байланыштуубу же бул миграциялык потенциалды жокко чыгаруубу түшүндүрүлүп жазылган эмес.

Жыйынтыктар:

Миграция тармагындагы концептуалдык документтерди талдоо бул жаатта акыркы учурларда кескин өзгөрүүлөр болбогонун көрсөтүп турат. Айрыкча, бул тышкы эмгек миграциясына болгон мамлекеттик мамилеге тиешелүү. Кыргызстан мурдагыдай эле тышкы миграцияны акча которуулардын булагы жаа ички эмгек рыногундагы чыңалууну азайтуу жолу катары карап келет. Мамлекеттик жетекчилердин миграциялык саясат абдан маанилүү экенин айтканына карабай, иш жүзүндө бул маселе мамлекет үчүн маанилүү болуп саналбай келет. Буга бир дагы концепциянын миграциялык саясатты ишке ашыруу боюнча так инструменти жок экени далил болуп турат.

Миграция маселелери боюнча нормативдик база болгону менен, көптөгөн кемчиликтери бар экенин жергиликтүү эксперттер бир канча ирет айтып келген. Ошого карабай, жаңы концепциянын авторлору муну эске алган эмес.

Экологиялык миграция маселеси ачылган эмес, “акылдуулардын агымы” жана бул маселелер боюнча тобокелчиликтерди минималдаштыруу чаралары каралган эмес.

Кеңештер:

Концепцияда миграция маселелерин анализдөө жакшыртылышы керек, Кыргызстан үчүн эң актуалдуу болуп турган экологиялык миграциянын жана “акылдуулардын агымынын” көйгөйлөрүн ачуу зарыл.

Миграциялык саясатты маалыматтык-аналитикалык коштоо бөлүмүн калтыруу зарыл, аны менен катар эле нормативдик базаларды жакшыртуу керек, айрыкча, Кыргызстандын ЕЭБге киргенден кийин бул маанилүү маселе.

Эгерде концепция миграциялык саясатты ишке ашыруучу инструменттери менен кайсы бир стратегияларда же программаларда орун алып, уланбаса анда ал мааниге дагы ээ эмес болуп калат.

Кыргызстан үчүн тышкы миграциянын маанилүү экенин эске алуу менен, келечек үчүн улуттук кызыкчылыктарды эске алган тышкы миграция тармагында улуттук стратегияны кабыл алуу зарыл.

КРнын миграциялык саясатынын концепциясын БУУнун 2018-жылы кабыл алынган Миграция боюнча Глобалдык Келишими менен шайкеш келтирип, эмгек мигранттарынын шарттарын жакшыртуу үчүн анын максаттарын жана чараларын карап чыгуу зарыл.

Макаланын түп нускасы Cabar.asia аналитикалык платформасына жарыяланган.


Аналитика