​Кыргызстандагы милицияны реформалоо: ал ишке ашуу үчүн эмне кылуу керек?

Аналитика

“Кыргызстандагы милицияны реформалоо өтө жай, бирок үзгүлтүксүз жүргөн процесс. Коомчулуктун милициядан көңүлү калган, бирок ошентсе дагы жаңы милиция пайда болоруна үмүт артышат”, - дейт укук коргоо органдарын реформалоо боюнча эксперт, Cabar.Asiaнын аналитика мектебинин катышуучусу Анна Зубенко.

Макаланын кыскача баяндамасы:

  • Кыргызстанда милицияны реформалоо 20 жылдан бери жүрүп келе жатат, бирок коомчулук анын жыйынтыгын көрө элек;
  • 1998-жылдан баштап 2016-жылга чейин милицияны реформалоо боюнча 6 программа кабыл алынган;
  • Өлкөнүн жетекчилиги алмашканда реформа жаңы бутак чыгарат, бирок мурунку кабыл алынган программалар ишке ашпай ошол бойдон калып келет, көйгөйлөр бир программадан экинчи программага которулганы менен ал чечилбестан калууда;
  • Ар бир кабыл алынган реформатордук программага ким жооптуу экени формалдык түрдө көрсөтүлгөнү менен, иш жүзүндө жыйынтыгы эч кимден талап кылынбайт, ишке ашпай калганы үчүн эч ким жоопкерчилик тартпай келет;
  • Мамлекет масштабдуу түрдө реформа жасоо үчүн финансылык каражат менен камсыз кыла албайт, түзүмдөрдү оңдоп түзүү иштери эл аралык уюмдардын эсебинен ишке ашып келет;
  • Реформатордук чаралардын көпчүлүгү түзүлүштүк өзгөрүүгө гана багытталган, ошондуктан, системалуу көйгөйлөр чечилбей калууда жана жумуштагы ыкмаларды өзгөрткөн жок.
  • Реформанын алкагында чечимдерди кабыл ала турган негизги борбор Ички иштер министри бойдон калып жатат, мындай учурда кескин реформаларды жасоо мүмкүн эмес, анткени, министрлик мурунку калыптанып калган күчүн сактап калгысы келет.
  • “Кыргыз Республикасынын ички иштер күчтөрү тууралуу” базалык мыйзам 1994-жылдан бери өзгөргөн эмес жана жаңылоону талап кылат.

Грузияда полицияны реформалоо ийгиликтүү ишке ашкандан кийин Кыргызстан алардын тажрыйбасын колдонууну пландаган. Бирок грузин реформасынын негизин – кадрларды тоталдык түрдө жаңылоо болуп саналат – биздин өлкөдө муну ишке ашыруу тобокелдигине барууну каалашкан жок.

Кыргызстанда милиция кызматкерлери катышкан чатак чыккан учурда гана коомчулук бул тармакка реформа керектиги тууралуу айтып калат. Чынында реформа 20 жылдан бери жүрүп келет.

Милициядагы кайсы бир өзгөрүүлөр тууралуу жаңылык жазылганда дайыма “кезектеги реформа” деген сөз айкаштарынын коштоосу менен жазылат. Бир жагынан алганда коомчулук милицияны реформалоону талап кылат, экинчи жагынан анын ийгиликтүү ишке ашышына ишенбейт. Бул парадокстуу кырдаалга негиз бар – бир дагы реформа аягына чыккан эмес, коомчулук күткөн жыйынтыгын көргөн жок.

Түзүлүштөрдү өзгөртүүнүн жыйынтыгына мамлекет деле канааттанбайт деп болжолдоого болот, анткени, көйгөйлөр бир программадан экинчи программага көчүп-конуп жүрөт. Алар чечилбес көйгөйлөрбү? Эмнеси туура эмес болуп жатат? Жыйынтыгына коомчулук дагы, мамлекет дагы канааттана турган толук кандуу реформаны жүргүзүү үчүн эмне кылуу керек?

Маселенин тарыхы

Кыргызстандагы укук коргоо системаларындагы реформатордук процесстер эгемендүүлүктү алган жылдан тартып эле башталган. Башка мамлекеттик структуралар сыяктуу эле тартип коргоо органдары дагы советтик системадан калгандыктан анын иш алып баруусун өзгөртүү керек эле.

Өлкө демократиялык өнүгүү жолун тандап алган. Кыргызстанда демократиялык түзүлүштөрдү ишке ашыруу үчүн кайтарымсыз жардам берген эл аралык уюмдар иштей баштады, укук коргоочу бейөкмөт уюмдар пайда болду. Мындай шартта адам укугунун сакталышынаа, укук коргоо органдарындагы коррупцияга, кыйноолорго каршы көбүрөөк көңүл бурула баштады. Дагы бир фактор – мамлекеттен кескин чара көрүүнү талап кылган кылмыштуулуктун өсүп бараткан деңгээли.

Мындай фондо мамлекет тарабынан кырдаалды жакшыртуу үчүн өзүнчө чаралар дагы, комплекстүү реформа программалары дагы кабыл алына баштады. Анын баары бир гана максатка багытталган – тартип коргоо боюнча эффективдүү системаны куруу жана коомчулуктун коопсуздугун камсыз кылуу.

Баарын кошкондо 1998-жылдан тартып мамлекет тарабынан 6 программа кабыл алынган. Бул программаларды Президент дагы, Өкмөт дагы Ички иштер министри дагы кабыл алган. Акыркы этапта демилге Президент менен Коопсуздук кеңештин колуна өттү.

Реформа кылууга аракет жасаган программалардын баарын анализ жасап көргөндө көңүл бура турган бир катар көйгөйлөр чыгат. Бул факторлор укук коргоо органдарын реформалоого багытталган кийинки стратегияларда сөзсүз түрдө эске алынышы керек.

Саясий туруксуздук, кийинки келген адам мурунку программаны улантып иштебеши жана анализдин жоктугу

Кыргызстанда бийлик революциялык жол менен дагы, демократиялык жол менен дагы алмашты. Эгемендүүлүк алгандан тартып мамлекетти 5 президент жетектеди (Өткөөл мезгилдин президенти Роза Отунбаеваны кошкондо), 20дан ашык премьер-министр жана 21 ички иштер министри алмашты.

Айрым программалардын ишке ашуусун карап көрсөк, кийинки келген адам мурунку программаны улантып иштебегенин жана мурунку программаны анализдебегенин көрүүгө болот. Өлкөнүн жетекчилиги алмашканда реформа жаңы бутак чыгарат, бирок мурунку кабыл алынган программалар ишке ашпай ошол бойдон калып келет, көйгөйлөр бир программадан экинчи программага которулганы менен ал чечилбестан калууда. Бул башкаруу катачылыктарына алып келүүдө – кайсы бир реформанын алкагында ИИМдин курамынан кайсы бир түзүм чыгарылып, жаңысы түзүлсө, экинчи программа менен кайра ордуна кайтарылып, же жоюлат. Мындай ойлонулбаган өзгөртүүлөр коомчулуктун дагы ички иштер органдарынын кызматкерлеринин дагы нааразычылыктарын пайда кылат.

Мына ушундай ойлонулбаган аракеттердин бир мисалы, Банги заттарды көзөмөлдөө боюнча мамлекеттик кызматтын жоюлушу, 2016-жылы бул кызматты материалдык-техникалык базасы жана персоналы менен биргеликте ИИМге өткөрүп беришкен. Бирок, жакынкы эле учурда бул кызматтан баш тартуу аракети болуп, бирок ал ишке ашкан жок.

2009-жылы милицияны реформалоонун алкагында өз алдынча орган Банги заттарын көзөмөлдөө агенттиги жоюлган. Бир жылдан кийин эле банги заттарын мыйзамсыз айлантуу күчөп кеткен. Мамлекет өз катачылыгын сезип, 2010-жылкы революциялык окуялардан кийин бул органды кайра Мамлекеттик кызмат кылып түзгөн. Бул түзүлүштү модернизациялоо үчүн эл аралык уюмдар аз эмес каражат бөлүп, керектүү техникалык жабдыктар, автомобил менен камсыз кылып, кызматкерлерин окутуп беришти. Алты жылдан кийин бул органдын кайра өз алдынчалыгын алып салып, ИИМдин курамына өткөрүп бериши негиздүү сындардын тлкунун пайда кылды. Мурунку тажрыйба эске алынбаганы ушул жерден көрүнүп турат.

Дагы бир мисал – патрулдук милицияны түзүү эксперименти. 2015-жылы Жол кайгуул кызматы менен Патрулдук кызматты бириктирип Патрулдук милиция башкы башкармалыгы түзүлдү. Бул жол коопсуздугун гана карабай, бөлүнгөн аймакта коомчулуктун коопсуздугун дагы караган мобилдик патрулдарды түзүү идеясы болчу. Көп убакыт өтпөй эле бул үчүн бензин жетиштире албай турганы көрүндү жана патрулдук милиция жөн гана милициянын постторуна айланып калды. Бул эксперимент ишке ашпай турганы белгилүү болуп, 2017-жылы бул кызмат Жол кыймыл коопсуздугун камсыздоо башкы башкармалыгы болуп кайра түзүлдү. 2019-жылдын февраль айында кайрадан Патрулдук милиция кызматы башкармалыгы түзүлдү. Бул долбоордун киргизилишине коомчулук негативдүү реакция жасады.

Реформаларды жүргүзүү жоопкерчилиги маселеси – ачык суроо. Ар бир кабыл алынган реформатордук программага ким жооптуу экени формалдык түрдө көрсөтүлгөнү менен, иш жүзүндө жыйынтыгы эч кимден талап кылынбайт, ишке ашпай калганы үчүн эч ким жоопкерчилик тартпай келет.

Дайыма каражат жетишпейт жана ИИМ тууралуу маалыматтардын жабыктыгы

Жоопкерчиликтен сырткары ар бир реформалоо программасында милицияны материалдык-техникалык жана финансылык ресурстар менен камсыздоо тууралуу кеп болот. Бул көйгөй ички иштер органдарынын кызматкерлерин социалдык кепилдиктер менен камсыз кылуу убадасындай эле жылдан жылга эле чечилбей келе берет. Милиция кызматкерлеринин айлык акысын көбөйтпөй туруп бул тармакта сапаттуу реформаларды жасоого болобу – риторикалык суроо.

Мамлекет тарабынан бөлүнгөн акча толугу менен бул тармакты реформалап, андан ары ал реформа иштерин улантууга жетпейт. Бул жерден көптөгөн жылдардан бери мамлекетке финансылык жана техникалык колдоо көрсөтүп келген эл аралык уюмдар жардамга келет. Бирок, бир жолку жардам берүү менен бул системаны түп тамырынан бери өзгөртүүгө мүмкүн эмес, эл аралык уюмдар болсо бара-бара бул ишти мамлекет өз колуна алышын талап кылат, ал уюмдар каржылоону токтотору менен реформа иштери дагы токтойт.

Мисалы катары, 2015-жылы кабыл алынган “Ички иштер органдарынын ишин комплекстүү баалоонун негиздери” эрежесин келтирүүгө болот. Бул документ баа берүүнү эки түргө бөлөт, мекеменин ичиндеги көрсөткүчтөр жана милициянын ишине болгон коомчулуктун пикири. Бул эреже КМШ өлкөлөрүнүн ичинен биринчи болуп Кыргызстанда кабыл алынып жатканын, ИИМ үчүн бул сыймык экендиги айтылган болчу.

Мекеменин ичиндеги баа берүү ийгиликтүү эле ишке ашты, ал эми сырткы, коомдук пикир боюнча кырдаал кыйынчылык жаратты. Коомчулуктун милицияга болгон ишеними бир канча ыкмалар менен өлчөнүшү керек болчу, анын ичинде атайын социологиялык компаниялардын жардамы менен да жүргүзүлүшү зарыл болчу. Биринчи эки жылдыкта сурамжылоону ОБСЕ Борбору жүргүзүп колдоо көрсөттү. Бирок, акыркы жылдары финансынын жетишсиздигинен улам сурамжылоо жүргүзүлбөй келет.

Бул реформаларды жана мекемени каржылоо маселесин системаны сапаттуу анализдеп чечсе болмок. Бирок, көз карандысыз эксперттер аны жасай албайт, анткени, ИИМ тууралуу маалыматтар “купуя сыр” грифи менен сакталгандыктан, алар ачык эмес. Бул акыбал Ички иштер органдарынын ишине жарандык көзөмөлдүн болушуна мүмкүнчүлүк бербейт жана дагы мамлекеттик дагы, гранттык дагы каражаттардын максатсыз пайдалануу тобокелдигин жаратат.

Албетте, бул министрликтин ишинин өзгөчөлүгүн эске алганда айрым маалыматтар, сырдуу бөлүмдөр, кызматкерлердин персоналдык маалыматтары, сыр бойдон кала турган маалыматтар болору талашсыз. Бирок, ИИМдин штаты жана каржылоо тууралуу маалыматтар башка өнүккөн өлкөлөрдөгүдөй ачык болушу керек болчу.

Реформа процесстеринин коомчулуктан жабык болушу

Реформанын жыйынтыктары тууралуу коомчулуктун маалыматынын жоктугунун себеби – бул процесстердин “башкалар” үчүн жабык болгондугу. Реформанын алкагында чечимдерди кабыл ала турган негизги борбор Ички иштер министри бойдон калып жатат.

Кабыл алынуучу реформатордук программалар декларативдик нормаларга жана максаттарга ээ. Андан ары иштеп чыгуу жоопкерчиликтүү органдарга жүктөлөт. Көп чечимдер ИИМде иштелип чыгат. Мындай учурда кескин реформаларды жасоо мүмкүн эмес, анткени, министрлик мурунку калыптанып калган күчүн сактап калгысы келет. Мекеменин кызыкчылыгы көбүрөөк эске алынып, коомчулуктун кызыкчылыгы көңүл сыртында кала берет, жыйынтыгында коомчулуктун укук коргоо органдарына болгон ишенбөөчүлүгү жана көңүл калуусу ошол бойдон калат.

Ачыктык тарапка 2011-жылы революциялык окуялардан кийин жарандык активдүүлүк күчтүү болуп турган кезде кадам ташталган. Реформалардын тарыхында бул учур эң кызыктуу жана перспективдүү учур болуп калды.

2011-жылдын 27-сентябрында Кыргыз Республикасынын ички иштер органдарынын системасын реформалоо концепциясынын долбоорун иштеп чыгуу боюнча ведомстволор аралык комиссия түзүлгөн. Анын курамына өкмөт өкүлдөрү, Жогорку Кеңештин депутаттары жана дагы эксперттер кирди. Ага параллель ички иштер министрлиги өзү дагы, “Жарандык союз “Реформа жана жыйынтык үчүн” жарандык активисттер тобу дагы өз долбоорлорун сунуштады.

Үч түрдүү жокумент пайда болду: (1) Ведомтволор аралык комиссиянын документи, (2) ИИМдин концепциясы, (3) жарандык коомдун “Альтернативдүү концепциясы”.Бул документтердин бирөөсү дагы бийликке жаккан жок. Жыйынтыгында концепциянын бирдиктүү долбоорун иштеп чыгуу чечими кабыл алынып, 2013-жылы апрель айында бардык тараптар менен макулдашылган “Ички иштер органдарын реформалообоюнча чаралар” кабыл алынды. Ага жарандык коом менен эл аралык уюмдардын сунуштары дагы киргизилди.

Жарандык коом менен эл аралык уюмдардын кысымы менен Өкмөт дагы бир маанилүү кадам жасады. 2013-жылдын сентябрь айында Кыргыз Республикасынын Өкмөтүнүн алдында тартип коргоо органдарын реформалоо жана системаны өнүктүүү боюнча Кеңеш түзүлдү – бул реформа иштерин координациялап жана мониторинг жүргүзгөн коллективдүү орган. Биринчи жолу милицияны реформалоо иштери ИИМ менен Өкмөттүн дубалынын сыртына чыкты.

Бул Кеңештин жыйыны квартал сайын Жогорку Кеңштин депутаттарынын, эксперттердин, жарандык коомдун өкүлдөрүнүн жана эл аралык уюмдардын катышуусу менен өтүп турду. Бирок, бардык тараптарды реформаны талкуулооно катыштыруу 2015-жылы чектелди, анткени, бул кеңеш ишин токтотту. 2016-жылы бул аянтча расмий түрдө жоюлду жана эксперттердин пикиринде реформалык чаралардын ишке ашуусунун эффективдүүлүгүнө дагы терс таасирин тийгизди, коомчулуктун реформа процесстерин талкуусун чектеди.

Кадрларды жана мыйзамды жаңылоо

Программадан программага көчүп-конуп жүргөн Реформанын эң негизги багыттарынын бири – бул кадрларды жаңылоо жана мыйзамдык базаны жакшыртуу. Мунун бирөөсүн дагы толук ишке ашыруу мүмкүн боло элек.

Бир жагынан алганда, 20 жылдан бери бир катар прогрессивдүү чечимдердин кабыл алынышы менен мыйзамдык база кеңейтилди. Экинчи жагынан – “Кыргыз Республикасынын ички иштер органдары тууралуу” базалык мыйзам 1994-жылдан бери өзгөрүүсүз келе жатат. Ал мыйзамга болгону башка чечимдерге карама-каршы келип калган жерлерин гана оңдоп-түзөөлөр киргизилип келет. Аны менен катар базалык мыйзамды жаңылабай туруп жаңы система куруу жана аны ишке киргизүү мүмкүн эмес.

Кадрларды жаңылабай туруп жаңы милиция түзүү дагы мүмкүн эмес. Грузияда полицияны реформалоо ийгиликтүү ишке ашкандан кийин Кыргызстан алардын тажрыйбасын колдонууну пландаган. Бирок грузин реформасынын негизин – кадрларды тоталдык түрдө жаңылоо болуп саналат – биздин өлкөдө муну ишке ашыруу тобокелдигине барууну каалашкан жок. Ар кайсы учурларда кызматкерлерди сынактык негизде кабыл алуу каалоосу пайда болуп жатты, бул нерсе жумушка кабыл алуудагы коррупцияны жана калкалоону жое алмак. Бирок, бүгүнкү күндө мындай кабыл алуу чектелүү.

Биринчи жолу милицияга сынактык негизде кабыл алуу тууралуу 2005-жылы айтыла баштады, бирок иш жүзүндө 2014-жылы аракеттер башталдык. Бош орундарга сынак жарыялоого Өкмөт ИИМди милдеттендирди. Биринчи этапта ИИМ академиясы жана жол коопсуздугуна байланышкан түзүмдөргө тиешелүү болду. Токтомдо сынактык негизде толуктарган кызматтардын тизмеси белгиленген мөөнөттө кеңейиши керектиги көрсөтүлгөн – 2015-жылдын 1-июнуна чейин тизме Өкмөттүн кароосуна алынып келиш керек болчу. Бирок ушул күнгө чейин алып келинген жок.

Реформа ийгиликтүү болушу үчүн эмне керек?

Кыргызстандагы милицияны реформалоо өтө жай, бирок үзгүлтүксүз жүргөн процесс. Коомчулуктун милициядан көңүлү калган, бирок ошентсе дагы жаңы милиция пайда болоруна үмүт артышат Кыргызстандагы милицияны реформалоо өтө жай, бирок үзгүлтүксүз жүргөн процесс. Коомчулуктун милициядан көңүлү калган, бирок ошентсе дагы жаңы милиция пайда болоруна үмүт артышат. Реформалоонуну мурунку тажрыйбаларын эске алуу менен аны эффективдүү ишке ашыруу үчүн бир канча факторлорду бөлүп кароого болот.

Процесстин ачыктыгы жана ар түрдүү тараптардын катышуусу. ИИМ үстөмдүк кылып жаткан шартта кескин реформаларды жасоо мүмкүн эмес, анткени, бул мекеме өзүнүн таасирин сактап калууга аракет кылат. Буга байланыштуу:

  • Реформалоо боюнча кеңештин ишин кайрадан калыбына келтирип, кызыкдар тараптардын катышуусун камсыздоо;
  • Реформанын кыска мөөнөттөгү жыйынтыктарын жана жүрө турган иш-чараларды ачык талкуулоону камсыз кылуу керек.

Аткарууну көзөмөлдөө, анализ жана эффективдүүлүгү үчүн персоналдык жоопкерчиликти жүктөө. Мамлекеттик ар бир чечимдерге жоопкерчиликтүү адамдар формалдык түрдө көрсөтүлгөнү менен, реформалардын ишке ашпай калышына, же тиешелүү деңгээлде аткарылбай калышы боюнча иш жүзүндө эч ким жоопкерчиликке тартылган эмес. Андан сырткары, ишке ашуусуна көзөмөл чабал жүргүзүлөт, анын ичинде аткаруу мөөнөтү жана мамлекеттик программанын алкагында жүргүзүлчү иш-чаралар дагы. Буга байланыштуу:

  • Стратегияны иштеп чыгып жаткан учурда реформаны ишке ашыруу боюнча чечим кабыл алып жаткан адамдардын персоналдуу жоопкерчилиги каралышы керек; Иш канааттандырарлык аткарылбаса ал жетекчи отставкага кетип, же дагы башка чаралар көрүлүшү зарыл;
  • Системалуу түрдө мониторинг жүргүзүлүп турушу керек – реформаны ишке ашыруучу орган өзү дагы, жарандык коом дагы;
  • Реформанын жүрүшү боюнча дайыма ММКларда жана Өкмөттүн жана ИИМдин сайтында отчеттор берилип турушу керек;
  • Реформа боюнча программалык документтерди кабыл алардан мурда, буга чейинки кабыл алынган документтерди терең анализдеп, айрыкча алардын ишке ашуусуна ирскоолдук жараткан чараларды билүү зарыл.

ИИМдин штаты, структурасы жана каржылоосу тууралуу маалыматтын ачыктыгы. Милицияны реформалоо процесси 20 жылдан ашык убакыттан бери жүрүп келет жана ар бир этаптагы программалык документте финансылык жана материалдык-техникалык жактан камсыздоо маанилүү экени белгиленет. Албетте, мамлекет тарабынан бөлүнгөн акча жетишсиздик кылат, мына ошол себептен көптөгөн прогрессивдүү чаралар аягына чыкпай келет. Буга байланыштуу донор уюмдар мамлекетке финансылык жана техникалык колдоолорду көрсөтүп келет. Бирок, ИИМ тууралуу маалыматтардын ашыкча эле сыр бойдон катылуусу бул каражаттардын канчалык эффективдүү пайдаланылып жатканын көзөмөлдөөгө мүмкүндүк бербейт. Буга байланыштуу:

  • ИИМ тууралуу сыр бойдон сакталышы керек деген маалыматтардын тизмесин кайрадан карап чыгуу зарыл. Мисалы, кызматкерлердин персоналдык маалыматтары, сыр бөлүмдөрдүн иштери, агентура, тергөөнүн купуялуулугу сыяктуу маалыматтардан сырткары штат, структура жана каржылоо сыяктуу маалыматтар ачык болушу керек.
  • Штаттын санын оптимизациялоо максатында жана реформатордук демилгелерди ишке ашыруу үчүн функционалдык анализ жүргүзүү керек.

Кадрларды жана мыйзамды жаңылоо. Реформатордук чаралардын көбү структуралык өзгөртүүлөргө гана багытталган, муну менен система кескин өзгөрүүгө тушуккан жок. Милициянын ишмердүүлүгүн жөнгө салуучу негизги мыйзам 1994-жылдан бери өзгөргөн эмес. Ага өзгөртүүлөр кирсе дагы негизинен башка кабыл алынган мыйзамдарга аны шайкеш келтирүүгө байланыштуу кирген өзгөртүүлөр. Буга байланыштуу:

  • Ички иштер кызматкерлеринин ишмердүүлүгүн жөнгө салуучу түп-тамырынан жаңы мыйзам кабыл алуу мүмкүнчүлүгүн кароо;
  • Бул мыйзамды иштеп чыгууда коомчулуктун катышуусун камсыздоо;
  • Сынактык негизде кадрларды жаңылоону камсыздоо керек.

Анна Зубенко

Аналитика